principal D' autres disciplines Service Derzhavna - Obolensky OY

Service Derzhavna - Obolensky OY

2.3 Osnovnі kontseptsії byurokratії que suchasnі tendentsії rozvitku derzhavnoї service

Derzhavna service Oui je possède un maybutnomu pouvoirs de carie іnstitutіv s zalishitsya.

Il se l'argent ne Suchasnyj suspіlstvі aparata souverain upravlіnnya pratique pobudovany de tsіlkom sur des principes bureaucratiques.

la puissance Suchasnyj de Vazhko sans rozvinutoї Sistemi byurokratії. Donc, le titre de ratsіonalnu demokratіyu juste vіdnosyat à naybіlsh vazhlivih sotsіalnih vinahodіv lyudskoї tsivіlіzatsії.

Rozglyanemo scho SAME lui yavlyaє ponyattya «bureaucratie». Bureaucratie - od frantsuzkogo bureaucratіe littéralement - panuvannya kantselyarії abo od bureau - bureau i kantselyarіya gretskogo kratoz - Vlad, tobto vischі uryadovtsі, sluzhbovtsі serednіh lanok souverain mashines, ont indiqué des responsables. organіv robots Vladi de Spetsifіchnі (byurokratії) de bagato dans Chomu ob'єktivnі - rozrostannya th uskladnennya funktsіy (i zvіdsi rozshirennya kadrіv upravlіnnya e contrôle) volodіnnya tehnіkoyu admіnіstrativnoї robots volodіnnya іnformatsієyu i dokumentatsієyu, mozhlivіst gotuvati, skladati que іnterpretuvati derzhavnі rіshennya i acti, population de vіdpovіdati de listuvatisya sur les demandes Yogo.

Ponyattya «bureaucratie» vzhivaєtsya dans cette valeur:

sotsіalny organіzm entraîner sotsіalnih antagonіzmіv, protirіch, konflіktіv i materіalіzatsіya yak organіzatsіyno-upravlіnskogo donc je polіtichnogo vіdchuzhennya;

upravlіnnya scho système zdіysnyuєtsya for Relief vіdokremlenogo od suspіlstva aparata Vladi, Yaky stoїt sur suspіlstvom, Got spetsifіchnі funktsії i privіleї;

personnes prosharok pov'yazanih système tsієyu іz.

Bureaucratie organіchno pov'yazana s ekonomіchnimi vіdnosinami, structures polіtichnimi que іdeologіchnimi formes svіdomostі si l'argent ne etapі suspіlnogo rozvitku. compréhension du système "byurokratichnі vіdnosini" - "Régnant (polіtichny) formalіzm" - "polіtichny Rozum" daє zmogu oharakterizuvati sotsіalnu nature byurokratії dans її tsіlіsnostі e rіznomanіtnostі.

Analіz byurokratії pas zvoditsya à empіrichnogo Description de upravlіnskoї, polіtichnoї que іdeologіchnoї zones de Yea i no i rozdіlom teorії pratique des droits souverains. Kategorіalny aparata teorії byurokratії Je zasobom Borotba sur praktitsі que dans le povsyakdennimi teorії de i rafіnovanimi forme de manifestation polіtichnih іlyuzіy. Doslіdzhennya de la іnteresіv Got valeurs klyuchove pour pіznannya Tsikh іlyuzіy scho іsnuyut i ont une forme verbale de fond.

Byurokratichnі vіdnosini obumovlenі sotsіalno que ekonomіchno, pas fade puanteur od іnteresіv, svіdomostі e i Volya іndivіdіv je Forme viyavlennya antagonіzmіv, protirіch i konflіktіv mіzh pouvoirs i suspіlstvom Vlad i gromadyanami. Tsі protirіchchya i konflіkti nіkoli ne pas être suffisamment responsables en titre vіdtvorenі oskіlki puent vklyuchenі pevnoї à l'aspect pratique du système i pіznavalnih vіdnosin samoї Vladi.

Іsnuvannya danih protirіch dans derzhavnіy sistemі doslіdzhuyut ratsіonalnі, nіgіlіstskі "azіatska" i Suchasna kontseptsії byurokratії. Rozglyanemo tsі kontseptsії.

Ratsіonalnі kontseptsії byurokratії. Sur le torchis XX siècle. vidatny nіmetsky sotsіolog Weber rozrobiv kontseptsіyu byurokratії yak osnovnoї organіzatsії Suchasnyj Type priyshla scho sur zmіnu organіzatsії traditsіynoї i patrimonіalnoї (patrіarhalnoї). Bureaucratique organіzatsіya priyshla sur zmіnu Sistemi patrіarhatu, admіnіstratsії serednovіchnoї pour yakoї zvichaynіy peresіchnіy lyudinі i zv'yazkіv domogtisya spravedlivostі Bulo nemozhlivo pratique sans le sou. Viniknennya byurokratichnoї la structure zgіdno s teorієyu M. Weber, pov'yazano s Wink privatnogospodarskoї dіyalnostі, s neobhіdnіstyu іsnuvannya poserednika mіzh virobnikami i zasobami virobnitstva.

Dans іdealі byurokratії pritamannі Keeping tehnіchnih ref compétente i bezpristrasnimi vikonavtsyami vіdpovіdno à la loi i procédures de dіlovodstvo uporyadkovane, nezalezhnіst od sub'єktivnih vplivіv. En bref, dans l'esprit organіzatsії Pouvoir Suchasnyj Type zagalnoobov'yazkovih procédures reglamentovanih vikonannya yakih pas des dépôts od de HTO i sama stosovno qui їh vikonuє. rіvnі Usі avant de commander єdinim. Unіfіkatsіya staє garantієyu proti nedolіkіv personnes spécifiques i mozhlivih zlovzhivan. Telle était Je kontseptsіya ratsіonalnoї byurokratії pour Weber.

caractéristiques Osnovnі byurokratії, sformulovanі Weber, takі:

a) la peau kompetentnіst bureaucratique rіvnya chіtko reglamentovana, tobto règlements zafіksovana;

b) ієrarhіya organіzatsії byurokratichnoї structuration zasnovuєtsya sur des principes fermes vstanovlenih posadovoї subordinatsії;

c) formelle UNL vnutrіshnya organіzatsіyna dіyalnіst (poshirennya Informácie, d'acceptation rіshen, pіdgotovka nakazіv i toscho directives) ont zdіysnyuєtsya formі pismovih dokumentіv scho pіdlyagayut loin zberezhennyu;

g) usі Buti Garnier de fahіvtsyam des individus posadovі dans admіnіstruvannya sferі, tobto Buti tіlki compétente pas sferі svoїh profesіynih Posadov obov'yazkіv (napríklad, obov'yazkіv avocat ekonomіsta, іnzhenera, vіyskovogo), Ale takozh i dans les règles de la Direction générale, les règlements i procédures dіyalnostі byurokratichnoї organіzatsії dans tsіlomu (byurokratichnіy dіyalnostі).

Lorsque tsomu basic "organіzatsіyny іmperativ" byurokratichnoї structuration Taqiy: organіzatsіya cutanée coupable spochatku zadovolniti vlasnі nécessite zadovolnyati pochne de Perche exigent, pour yakih gagné zadovolennya cible.

Dans la force de іnshomu vipadku Weber viznachaє byurokratіyu Profil de l'entreprise Les structures de pіramіdnoyu de yak Vladi scho dії unіversalnih i bezosobovih règles habitants pіdtrimati structure qiu yak pridіlyaє bunt uwagi nediskretsіynim aspects upravlіnnya.

Zrozumіlo, Weber n'a pas pragnuv svoїh viznachennyah perelіchiti OAO Toutes RISS byurokratії yak sotsіalnogo yavischa. Être krіm usogo іnshogo, i naybіlshim méthodologie de la science, vіn parfaitement rozumіv іlyuzornіst si yakoї pretenzії sur unіversalnіst viznachen i vіv analіz etc. Rang rіvnі іdealnih tipіv (veberske rozumіnnya) vidіlyav іnvarіantnі, tobto nezmіnnі, stіykі i golovnі Retrouvez notre byurokratії. Utіm, її domіnantu vіn zafіksuvav frontière chіtko: bureaucrate kratichna organіzatsіya - nayratsіonalnіshy іnstitutsіonalny pristrіy pour virіshennya pliage zavdan upravlіnnya en Suchasnyj Su spіlstvі; base її ratsіonalnostі polyagaє dans zneosoblenostі її funktsіonuvannya scho daє garantії od svavіllya vikonavtsіv spécifique.

Vodnochase zhittєvo neobhіdno, les habitants de bureaucratie zalishalasya іnstrumentom derzhavnoї Vladi, pas panіvnu peretvoryuvalasya en vigueur, de yack Tsé Bulo dans CPCP i bagatoh pouvoirs sotsіalіstichnogo Tabor (pour M. Weber - "monokratichnu byurokratіyu").

Dans amerikanskіy admіnіstrativnіy nautsі l'rozvivav naprikіntsі très paradigme XІX Art. maybutnіy président américain B. Vіlson (Perspective tsієї de Yogo céphalique Prace - "Vivchennya admіnіstratsії").

posilkami principal teorії V. Vіlsona Je:

a) nayavnіst єdinogo keruyuchogo centre de savoir si yakіy sistemі upravlіnnya yak neobhіdna peredumova її efektivnostі i vіdpovіdalnostі;

b) podіbnіst structurelle usіh Suchasnyj uryadіv;

c) vіdokremlennya upravlіnnya od polіtiki;

g) profesіonalіzm sluzhbovtsіv;

e) yak organіzatsіyna ієrarhіya Umov fіnansovoї que admіnіstrativnoї efektivnostі;

e) yak nayavnіst garnoї admіnіstratsії neobhіdna Umov modernіzatsії lyudskoї tsivіlіzatsії i dosyagnennya blagopoluchchya.

Yak bachimo, Weber B. i Vіlson, yduchi s rіznih bokіv, sformuvali sur sutі analogіchnі kontseptsії. Aje, pour Weber, organіzatsіya bureaucratique - tse organіzatsіya scho tehnіchno samoutvorilasya s usіh mislimih organіzatsіynih formes.

Perevagami byurokratichnoї organіzatsії Je chіtkіst, shvidkіst, kompetentnіst, nastupnіst, subordinatsіya, stabіlnіst i, nareshtі, caractère zneosobleny de dіyalnostі. Tse pіdnosit її unique Vische pour OAO Tous INSHI Vidi organіzatsії.

іndivіdіv scho vikonuyut "le ratsіonalnі" de Bureaucratie skladaєtsya sotsіalnі dії, spryamovanі sur les pouvoirs dosyagnennya de tsіley. Donc, le grade, la bureaucratie - tse panuvannya profesіonalіzmu sur nekompetentnіstyu, normalisée sur svavіllyam, ob'єktivnostі sur sub'єktivnіstyu.

Pіdsumovuyuchi vikladene Vische peut viokremiti takі golovnі "іdeologіchnі" postule ratsіonalnih kontseptsіy byurokratії:

a) la bureaucratie odnakovo efektivnosti servir si l'argent ne polіtichnomu "hazyaїnu", ale au tsomu pas vtruchaєtsya dans polіtiku;

b) la bureaucratie - naykrascha s usіh mozhlivih organіzatsії formes;

c) nayvazhlivіshe dostoїnstvo byurokratії - nezalezhnіst od sub'єktivnogo vplivu sur rіshen d'acceptation.

Otzhe, yak bachimo, Weber B. i Vіlson spriymali byurokratіyu positivement.

Nіgіlіstskі kontseptsії byurokratії. Printsipovo protilezhnogo regardant byurokratіyu dotrimuvav Marx. Yakscho Weber dans traktuvannі byurokratії vistupav yak tsіnnіsny pozitivіst Neutre Yogo vіdkritim tsіnnіsnim zaperechennyam unіversalnoї sotsіalnoї korisnostі pouvoirs de stoїt de Marx dans svoєmu stavlennі à byurokratії à droite pozitsіyah de protilezhnih. Ici vіn Povny nіgіlіst. Bureaucratie dans Yogo rozumіnnі Je le mal absolu. Navіt zvichayny perelіk punktіv marksistskoї critique byurokratії vrazhaє:

pіdmіna suspіlnogo іnteresu іnteresami privé Vladi i officiel particulier tobto "prisvoєnnya Power" officiel;

organіchna nezdatnіst byurokratії virіshuvati spravzhnі problèmes vіdsutnіst dans neї Rozum souverain;

Twisted spriynyattya dіysnostі, vіdriv od neї, uperedzhenіst, zrostaє svavolya scho dans mіru prosuvannya vers le haut byurokratichnoї ієrarhії;

korporativnіst, koristolyubstvo tsієї ієrarhії;

kar'єrizm yak sposіb її Zhittya;

empiétement sur le kompetentnіst de monopole;

formalіzm.

Naybіlsh de caractéristiques Marx Buchan byurokratії Je poshirennya sur neї Yogo znamenitoї teorії vіdchuzhennya. En tsіlomu bien la bureaucratie au Dumka Marx, Je de la parazitichny, nezdatny printsipovo Buti nosієm Rozum ni, ni viraznikom zagalnih іnteresіv.

Nezvazhayuchi à ceux scho donné la critique ґruntuvalasya sur analіzі Duzhe obmezhenogo materіalu Il peut être vіdmoviti glibinі i velikіy uzagalnyuyuchіy silі poglyadіv Marx dans (dіyalnіst prusskoї byurokratії pershoї article moitié XІX.): Negativnі manifeste byurokratії vіn Articles marqués avec précision. Yogo sudzhennya (schopravda, rіznoyu mіroyu) mise en forme peut Buti zastosovnі à bіlshostі Suchasnyj byurokratіy.

Tronqué à nouveau, notre Dumka, regardez le problème de Marx mіstit défaut printsipovy. Tse - іdeologіzovana odnobіchnіst, obmezhenіst. Yak poslіdovny antiderzhavnik Marx, naturellement, pas bachiv e nіchogo positif à suchasnіy Yomou formі souverain upravlіnnya.

La critique de Marx Krіm, byurokratії vistupali takі polіtologi i sotsіologi, yak Mіzes L., R. Merton que INSHI. Pong vvazhali scho bureaucratie dosit Activité Shvydko de sub'єktom vladnih vіdnosin, les responsables de polіtizuєtsya vikoristovuyut byurokratichnі méthodologique samotsіl de yak pour realіzatsії іnteresіv privée (R. Merton); lorsque panuvannі byurokratії Personne de Mauger pas vvazhati actuellement vіlnoyu (L. Mіzes).

Ale Yakscho priynyati ce genre de critiques pour Povny analіz puis zalishaєtsya nezrozumіlim Yakimov rang i Chomu suchasnі burzhuaznі derzhavnі aparata dans rіznih kraїnah pas tіlki pas "ruynuyutsya pid vagoyu Vlasnyi zlochinіv" et e uspіshno spravlyayutsya s rіshennyam vazhlivіshih problèmes i avant bien koristuyutsya dans autorité de temple gromadyan.

"Azіatska" kontseptsіya byurokratії. "Azіatska" abo i rozglyadati nasampered sur prikladі її klasychnoji forme "skhіdnoyu" "іm- perska" kontseptsіya teorії byurokratії Nabeul naypovnіshogo vtіlennya dans azіatskih kraїnah, її mozhna nazivati ​​takozh - kitayskoї kratії bureaucrate. «Modèle Kitayska" nezvazhayuchi sur її deyaky formellement zbіg s Modell Max Weber (système nasampered іspitіv obsession pour le droit de planter un i stupіnchastіst posadovoї ієrarhії), pour les principes fondamentaux svoїmi i tsіlyami anti- Lezhnyov їy.

Un іz sekretіv її unіkalnoї stabіlnostі (protyagom 2 ifs. Rokіv à XІX article.) Bulo ceux scho SOCA Tous gіgantsku rôle chinovnitstva dans le système de funktsіonuvannі Vono pas assez mozhlivostі usvіdomiti actuellement le pouvoir samostіynoyu polіtichnoyu. Tsomu sert le principe de "atomіzatsії" byurokratії. Pour zapobіgannya, b zdaval, neminuchogo dans les processus de vipadkah de podіbnih utvorennya byurokratichnoї korporatsії, dіyala bas mehanіzmіv roz'єdnannya chinovnikіv que їhnіh іnteresіv.

Avant mehanіzmіv pіdporyadkuvannya chinovnikіv pas byurokratichnіy strukturі Vladi yak takіy pas іnteresam byurokratichnoї elіti et de privation milostі règle mozhna vіdnesti:

vіdsutnіst dans chinovnikіv vuzkoї spetsіalіzatsії scho robilo mozhlivim їhnyu bezbolіsnu vzaєmozamіnnіst;

postіyny nadlishok kandidatіv sur Posada;

Krajnja ligne obmezhenіst sluzhbovoї kar'єri scho pozbavlyalo Censu stvorennya pritamannoї pour іnshih bureaucratique tème systèmes osobistoї vіdosoblenostі pour prosuvannya Vgoru;

personne spéciale zalezhnіst usіh chinovnikіv od règle;

zhorstokі venir schodo nebazhanih zv'yazkіv dans seredovischі chinovnikіv;

fіnansova zalezhnіst od zhaluvannya pas officiel, et od Yogo umіnnya vizhati s pіddanih Quantité maximum dohodіv;

vіdsutnіst dans chinovnikіv yakih nebudu NKVD abo garantіy od neobґruntovanogo corporative zvіlnennya, réduit à posadі;

Surtout le contrôle retelny naynebezpechnіshoyu de potentsіyno pour Vlad vischoyu i serednoyu byurokratієyu.

Donc rang, azіatsky Type byurokratії mozhlivy tіlki dans l'esprit absolyutistskih monarhіy, despotіy skhіdnih, quand les dirigeants autoritaires tels yak J. Stalіn. Type Danian byurokratichnoї organіzatsії pas spriyaє ratsіonalnomu funktsіonuvannyu souverain mashines, Yea absolument nepriynyatnim pour puissances démocratiques.

Suchasna kontseptsіya byurokratії. Suchasna kontseptsіya byurokratії (її fente nazivayut "realіstichnoyu") factualité infections je panuyuchoyu dans kraїnah zahіdnoї demokratії. À seulement sutі passé au sujet de postupove dopovnennya i modernіzatsіyu veberovskoї modelі.

Konstruktsіya M. Weber bagato en Chomu est devenu la base des sciences rozvitku de admіnіstrativnih au XX siècle. Surtout Tse stosuєtsya "formalnoї" ( "klasychnoji") teorії scho skontsentruvala zusillya sur ієrarhії de vivchennі organіzatsіynih structures, vzaєmodії іnformatsіynih potokіv, statut rіznih rіvnіv sluzhbovtsіv, normalіzatsії regulyuvannya vsіh storіn dіyalnostі organіzatsії.

W kіntsya de 20 pp. siècle XX. vіdnosin lyudskih parallèle école stanovitisya Pocha, yak robila accent sur yak organіzatsії lyudskіy sistemі sur sotsіalnih i sotsіalno-psihologіchnih aspects povodzhennya її chlenіv.

Pevnyi heure tsі école rozvivalisya vіdnosno іzolovano. Zgoda traite їhnogo vzaєmnogo vplivu іntensifіkuvalisya, i sur tsіy osnovі Winick Novi par exemple dans doslіdzhennі byurokratії.

Contre l'assaut abo sur formelle structurelle, abo sur lyudsky bіk organіzatsії yack i ranіshe rozdіlyav predstavnikіv rіznih shkіl. Veberіvska modèle stoїt blizhche à "formalnoї" école. Tom її pervіsne zbagachennya, tobto ruh ubіk de scho nazivaєtsya "realіstichnim" traktuvannyam byurokratії, vіdbulosya nasampered pour rakhunok jusqu'à modelі sub'єktivnogo, lyudskogo vimіru organіzatsії, ale à Persha etapі sans printsipovogo pereosmislennya samoї modelі en tsіlomu.

Deyakі doslіdniki іstorії rozvitku admіnіstrativnih Sciences vvazhayut scho neobhіdnіst dopovniti veberіvsko-vіlsonіvsku kontseptsіyu ratsіonalnoї byurokratії, її Pevnyi obmezhenіst boule usvіdomlenі Rocky Druha svіtovoї vіyni i nezabarom pіslya neї. Seryoznimi CRIC tsomu napryamі robots d'acier G. Simon et P. Blau, M. Krozє, SSMSC z'yavilisya pp 50-60. siècle XX. Cependant, s pozitsії sogodennya vu à scho tsomu privation etapі vіdbulosya pereformuvannya tієї samoї teoretichnoї konstruktsії.

Donc, Yakscho Weber predstavlyaє tsіnnіsno pіdhіd neutre puis pozitsіyu G. Simon mozhna nazvati factualité tsіnnіsnoyu, ale privation en plus sensі scho vіn dopovniv teorіyu formalnoї organіzatsії Certains des éléments teorії neformalnoї organіzatsії.

Inshyj, spravdі pіdhіd alternatif Pocha formuvatisya 70 pp privation. siècle XX. zusillyami Waldo D., V. Ostrom. esprit de bagato de Virazhayuchi dans Chomu revolyutsіynogo pendant une heure vient - kіntsya 60-épi 70 pF, la pіdhіd puanteur kritikuvali pour Yakim de Namangan predstaviti byurokratіyu vischoyu Form organіzatsії scho dozvolyaє yaknaykrasche virіshuvati Problèmes de tsivіlіzatsії moderne ..

Z'yavilisya de "chuynostі" admіnіstratsії, polіtsentrizmu toscho "structure plat". Zrozumіlo scho fon- konstruktsії suchasnoї organіzatsії pourrait Buti vіdkinutі ni dans seryoznіy teorії, ni tim bіlshe sur praktitsі.

synthèse Vіdbuvsya skorіshe Pevnyi de la vieille nouvelle pіdhodіv i, zasnovany sur detsentralіzatsії upravlіnnya, nablizhennya Yogo aux personnes i їh problèmes de la dostoїnstv, zasnovanih sur veberіvskih postulats formellement pіdhodіv à organіzatsії.

Sans sumnіvu, kontseptsіya M. Weber Je epohalnoyu dans admіnіstrativnіy nautsі i praktitsі, Won est devenu la base fondamentale upravlіnnya dans іndustrіalnomu suspіlstvі. temps tim Ale, i tseu neminuche, Won de la dopovnennya, zbagachennya іnshimi pіdhodami. Otzhe, vіdbulasya evolyutsіya dans nautsі environ upravlіnnya.

Selon au-Perche sur Dodatok à veberіvskoї modelі organіzatsії visuva- єtsya modèle à partir de vistupaє facteur yakoї de sub'єktivny vzhe pas yack Dzherelo "pereshkod", scho i pіdlyagaє zmenshennyu dans іdealі usunennyu, ale yak nevіd'єmny que іstotny, tandis que Pevnyi sensі i Bunt composant si yakoї realnoї organіzatsії. W facteur potrіbno CIM pas combattre (bіlshe tim, taka scho dans Borotba printsipі bezperspektivna à bezgluzda i) et pragnuti glibshe zrozumіti Yogo i, s poєdnavshi officiellement composants veberіvskoї modelі, stvoriti єdinu vseohoplyuyuchu organіzatsії modèle. Така модель дає змогу використовувати як об'єктивні, так і суб'єктивні елементи для досягнення більш високого рівня організаційної ефективності.

По-друге, зроблений наступний, ще більш принциповий крок: піддані сумніву домагання представників моделі бюрократичної організації як найкращого для всіх випадків механізму вирішення проблем сучасного суспільства.

Крім даних теорій бюрократії, розроблялися шляхи досягнення найбільшої ефективності бюрократії. Так, С. Біялер (США) зазначав, що найбільше відповідає ідеальним принципам прогресивна бюрократія, коли адміністрація залежить від споживачів і керується їхніми інтересами, тоді вона гнучка, мобільна. Негативними типами, на його думку, є бюрократія, пов'язана з політичним лідером, і корпоративна бюрократія.

Таким чином, реалістичне трактування бюрократії — це підходи, що розвиваються і поєднують основи веберівської теорії з критикою її абсолютизації як універсального зразка. Основа критики двояка — наукова і світоглядна.

Наукова критика ґрунтується насамперед на даних сучасних соціології і психології, що свідчать про величезну роль неформальних зв'язків між людьми, а також їхніх почуттів, орієнтації, настанов, — обставина, недооцінена послідовниками «чистої» веберівської моделі.

Світоглядна критика, з одного боку, заснована на гуманістичних і загальнодемократичних ідеалах, з іншого — багато в чому відтворює нігілістські концепції відчуження людини в системі бюрократичних відносин.

Основні тенденції розвитку державної служби . На порозі ХХІ ст. державна служба стала одним з найголовніших інститутів розвинутих, правових країн, що розбудовують громадянське суспільство. Значне розширення функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування в більшості розвинутих країн супроводжується підвищенням ролі державного апарату в комплексному регулюванні економічних, політичних, соціальних, правових та інших процесів з метою забезпечення стабілізації суспільних відносин. Актуальним стає розвиток не тільки соціального, а й політичного партнерства.

У сучасних умовах глобалізації економічного розвитку і вирішення екологічних, соціальних та інших проблем розвинуті країни приділяють велику увагу вдосконаленню системи державного управління, визначальними складовими якої є державний апарат та державна служба*2.

*2: {У період закордонного відрядження автором цього видання були відвідані США, Нідерланди та Бельгія, які активно проводять адміністративні реформи. Відвідання керівних структур Європейського Союзу засвідчило, що адміністративні реформи спрямовані відповідно до основних засад правових, демократичних держав на розбудову громадянського суспільства та на реалізацію парадигми сучасного державного управління (надання послуг населенню) шляхом запровадження цілеорієнтованої діяльності всіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування.}

Переконливим доказом цього висновку є те, що, починаючи з березня 1993 р., в США наполегливо і послідовно здійснювалася чергова (одинадцята в минулому столітті) адміністративна реформа. Головна мета перебудови державного апарату полягає в тому, що «уряд має працювати краще, а коштувати менше». Її основою є удосконалення організації діяльності органів влади та її змісту, спрямованих на досягнення певних цілей. На федеральному рівні ці питання унормовуються GOVERNMENT PERFORMANCE AND RESULT ACT. У деяких штатах приймаються аналогічні за змістом акти, що певним чином перебудовують діяльність місцевих органів.

У Бельгії на державному рівні приймається нормативний документ з питань удосконалення адміністративної діяльності органів влади, що має назву «план Коперніка».

Для досягнення основної ідеї реформування державного управління в США та контролю за реалізацією цього акту було створено спеціальний офіс на чолі з віце-президентом А. Гором, який розробив 384 рекомендації і 1250 конкретних пропозицій, спрямованих на поліпшення функціонування державного механізму на всіх рівнях.

Перебудова державної служби як у США, так і в інших розвинутих країнах світу була викликана зростанням невдоволення населення щодо змісту та якості діяльності державних установ. Вона здійснюється сьогодні за допомогою провідних фахівців у сфері менеджменту на підставі новітніх досягнень науково-технологічної та інформаційної революцій, з урахуванням найкращих моделей у цій галузі у світовому масштабі. Виходячи з цього, дослідження, вивчення, узагальнення і впровадження в життя позитивного міжнародного досвіду у сфері державної служби набуває сьогодні для України особливо актуального значення.

У сфері державної служби реформування спрямоване на забезпечення її результативного, економічного та ефективного функціонування. Це означає необхідність функціонування державної служби в режимі досягнення поставлених цілей з мінімальними витратами. Більшість адміністративних реформ*3 у розвинутих країнах у даному напрямі була підпорядкована вирішенню саме цього найважливішого завдання. Незважаючи на зростаючу зацікавленість суспільства в інших цінностях державної служби, таких як чутливість до суспільних потреб, рівність і справедливість з усіма громадянами, включення громадян у процес прийняття рішень тощо, результативність і ефективність залишаються головною метою і критеріями оцінки функціонування державної служби.

*3: {У розвинутих країнах реформування державної служби є органічною складовою адміністративної реформи. Це пояснюється тим, що державна служба розглядається не як професійна діяльність державних службовців, а як адміністративно-процесуальна система реалізації положень конституції та законів держави. Тільки такий підхід надає системного бачення місця та ролі державної служби в системі державної влади.}

Проблема підвищення результативності та ефективності державної служби традиційно вирішується за допомогою вдосконалення формальної організації. Головні організаційні принципи в цьому відношенні такі:

цільова організація функціонування і відповідна їй структура міністерств, департаментів, агентств та інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

поєднання однотипної діяльності в єдиних підрозділах органу;

відповідність і поєднання влади (повноважень) та власності;

забезпечення єдиноначальності в тому розумінні, що кожна група підлеглих має одного керівника;

обмеження кількості підлеглих, що підпорядковуються одному керівникові;

диференціація лінійної, функціональної та штабної діяльності;

використання принципу управління по відхиленнях, тобто дії керівництва мають випереджаючий характер і спрямовані на відновлення нормального перебігу управлінського процесу у разі появи відхилень;

забезпечення ланцюга команд зверху донизу і відповідальності знизу доверху.

Ефективність функціонування державної служби значною мірою залежить від якості персоналу. У зв'язку з цим особлива увага в західних країнах приділяється залученню кращих кандидатів на кожну посаду державного службовця*4, відбору їх на конкурсній основі та забезпеченню просування кадрів на підставі службових заслуг.

*4: {При цьому законодавчо дозволено запроваджувати контрактну форму прийняття на державну службу. Це характерно для багатьох розвинутих країн Євро- пейського Союзу.}

У більшості західних країн принциповим інструментом у плануванні та реалізації державних програм, розподілі державних пріоритетів, управлінні поточними програмами, забезпеченні зв'язку між виконавчою та законодавчою владами, контролем та відповідальністю є бюджет. У ХХ ст. бюджету відводилася найважливіша роль у законодавчому контролі за діяльністю державної служби.

Останнім часом у США особлива увага в організації державної служби приділяється впровадженню системи вимірювання ефективності її функціонування на основі результатів *5. Це послужило стимулом до реалізації лозунгу «робити більше з меншими затратами» на всіх рівнях уряду і державної служби. Вимірювання виконання за результатами нині стає суттєвим інструментом підвищення продуктивності праці в США. За визначенням професора П. Д. Епстейна *6, вимірювання виконання є урядовим способом визначення державної служби — чи забезпечує вона якісний продукт за помірну ціну.

*5: {У цьому контексті заслуговує на увагу експеримент, проведений адміністрацією м. Саннівейл (штат Каліфорнія) у центрі відомої Силіконової долини, який дозволив знизити середню вартість послуг, що надавалися містом, у 1985—1990 рр. на 20 % з урахуванням інфляції, скоротити персонал на 35—45 % і надати більше послуг населенню порівняно з іншими містами аналогічного типу і розміру.}

*6: {A Brіef Guіde for Performance Measurement іn Local Government. Natіonal Center for Publіc Productіvіty. — Rutgers Unіversіty, 1997. — P. 1—2.}

Таким чином, головне завдання державної служби полягає в результативному та ефективному забезпеченні комплексної взаємопов'язаної діяльності, спрямованої на вироблення і втілення в життя державної політики і рішень, здійснення регулятивних та обслуговуючих функцій в інтересах усього суспільства або його окремих сегментів.

2.4 Методологічні проблеми державної служби

На сучасному трансформаційному етапі розвитку держави наукове пізнання, роль науки в соціально-економічних перетвореннях стали предметом дискусій та пошуку, кінцевою метою яких є визначення загальних закономірностей її функціонування та розвитку. З-поміж цих дискусій одне із чільних місць посідають дискусії щодо вдосконалення методології наукового пізнання.

Розробка методологічної проблематики в широкому сенсі спрямована насамперед на ефективне та швидке досягнення наукового та практичного результатів. Концептуально-методологічний каркас, що успішно обслуговував науку протягом останніх десятиліть, у багатьох випадках неадекватний сучасним завданням. Актуальності набувають методологічні напрями новітнього розвитку наукового пізнання.

Найближче майбутнє науки не може визначатися екстенсивним зростанням як самої науки, так і її методологічного забезпечення. Але разом із тим у сукупності проблем, що очікують свого наукового вирішення та найбільше хвилюють сучасне суспільство, все вагоміше місце посідають проблеми міждисциплінарного характеру, з різних наукових галузей, що не можуть бути вирішені шляхом екстенсивного розвитку знання, спираючись на існуючі форми, методи та принципи пізнавальної діяльності. Саме ці проблеми викликають необхідність методологічного оновлення науки. А воно не може обмежитися рамковими умовами окремих завдань, воно неминуче захоплює й захоплюватиме все наукове мислення, самі засади, на яких ґрунтується технологія наукової діяльності.

Методологічна діяльність науковців спрямована не на конкретні об'єкти живого чи неживого походження, а на організацію розумової діяльності. Так, Г. П. Щедровицький протиставив методологічну роботу конкретно-науковій та філософській діяльності за ознаками*7, що подані нижче.

*7: {Щедровицкий Г. П. Избранные труды. — М.: Дело ЛТД, 1995. — 759 с.}

По-перше. Методологічна робота включає критику, проблематизацію, схематизацію, програмування, конструювання, проектування, онтологічний аналіз (тобто аналіз реально існуючих об'єктів, явищ і процесів), нормування. Її призначення полягає в обслуговуванні всього «універсуму» людської діяльності проектами та приписами, методами діяльності, що перевіряється на спроможність реалізації та отримання практичних результатів. Зміст методологічної роботи не стільки в пізнанні конкретного об'єкта, скільки у виробленні науково обґрунтованої методики дослідження, проектування, прогнозування, синтезу.

По-друге. Методологія відрізняється від методики тим, що максимально насичена науковими та практичними знаннями, включає рафіноване дослідження як чітко обмежену складову, що підлягає унормуванню.

По-третє. Методологія розширює науковий підхід, створюючи складні композиції знань з будь-яких наукових галузей та знань різного типу, підтримуючи спрямування як на розподіл наукових галузей та типів знань і відповідних ним типів мислення, так і на їх інтеграцію та консолідацію. Методологія призначена створювати, інтегрувати та використовувати знання про знання.

По-четверте. Методологія поєднує знання про діяльність і мислення зі знаннями про об'єкти діяльності та мислення. У способах поєднання міститься найважливіша особливість методології, що визначає логіку рефлексії, тобто логіку роздумів, аналізу та передбачення ситуації індивідом-дослідником.

По-п'яте. Методологія враховує різноманітність і множинність позицій дослідника відносно об'єкта дослідження чи створення. Такий підхід дає змогу врахувати різні уявлення з різних позицій щодо даного об'єкта, і тільки після цього виникає можливість поставити запитання про реконструкцію чи утворення об'єкта, не забуваючи, що онтологічне уявлення є істинним лише з історично обмеженого погляду. При цьому критерій об'єктивності, як правило, змінюється залежно від змін як зовнішніх, так і внутрішніх чинників, у тому числі часових.

По-шосте. Об'єднання знань відбувається не за схемами об'єкта, а за схемами самої діяльності. При цьому інтегруються ключові позиції, на підставі яких фахівці, працюючи в єдиній кооперації та над єдиним об'єктом, будують свої уявлення про об'єкт, що змінюється чи утворюється.

Методологічна діяльність визначає ставлення до попередньої та нової діяльності і містить дослідження, описання динаміки змін норм, методичну діяльність. Остання або здійснюється на підставі фіксованих норм, або передбачає проектування нових засобів, або містить проектування діяльності.

Використання наведених аспектів методології, що спрямовані на реформування існуючих та створення нових об'єктів, суттєво сприяє підвищенню спроможності науки вирішувати складні завдання трансформаційного періоду розвитку суспільства.

Отже, методологія державної служби як науки є, по суті, певним способом організації дослідження на основі використання конкретно визначеного арсеналу державотворчого процесу.

Методика й методологія досліджень визначаються, з одного боку, складністю об'єкта і предмета дослідження (державної служби та її компонентів), з іншого — міждисциплінарним характером самої науки.

З огляду на складність предмета та об'єкта державної служби, «родинних» зв'язків науки із суміжними суспільними дисциплінами (теорією соціального управління, теорією держави та права, наукою адміністративного права, теорією соціальної інформації, політологією, філософією, соціологією, психологією, економікою, географією, історією, етнографією, екологією, антропологією, демографією та ін.) логічним виглядає висновок щодо використання державною службою майже всіх методів з широкого арсеналу суспільних наук.

У науковій літературі вирізняються три рівні методологічних знань щодо пізнання управлінських об'єктів (рис. 2.1).

Fig. 2.1. Методологічний арсенал досліджень у сфері державного управління

Найвищий рівень — це система філософських знань, що є теоретичною базою і методологічним орієнтиром для всіх суспільних наук, зокрема для державно-управлінських досліджень. Це — рівень загально-методологічних основ даних досліджень. Сюди можна віднести також методи кібернетики та загальної теорії систем.

Другий рівень, який можна умовно назвати «управлінським», являє собою систему конкретних управлінських наук. Вони мають велике значення у вивченні проблем державного управління з позицій кожної науки. Ці знання визначаються як окрема методологічна основа досліджень (третій рівень).

Четвертий рівень методологічних знань можна охарактеризувати як спеціально-методологічну основу державно-управлінських досліджень. Сюди віднесено низку суміжних наукових дисциплін, зокрема загальну теорію соціального управління, теорію держави та права, науки адміністративного права, теорії соціальної інформації тощо.

Складовими методологічної бази дослідження стали об'єктивність та історизм, ціннісний і структурно-системний підходи, поєднання підходів критичного та раціонального, конструктивного, порівняльно-ретроспективного, історичного і логічного.

Важливе місце у дослідженні посідає системний підхід, якого потребує комплексний розгляд аналізованого феномена. Системний підхід в українській юридичній науці почав застосовуватися ще в 60-х рр. ХХ ст. і одержав розвиток уже сьогодні.

Методологія системного дослідження і побудова реальних об'єктів ґрунтуються на використанні теоретичних конструкцій, що називаються моделями систем. Теорія систем в її сучасному розумінні означає багаторівневу понятійну систему, що включає різноманітні моделі систем, яким надається різна форма — від описової до формальної. Важливим методологічним аспектом теорії систем є поняття «цілеспрямованої системи». На основі поняття моделі цілеспрямованої системи будується низка інших моделей, а саме моделі систем, що самоорганізуються.

Для дослідження проблем державної служби важливим елементом загальнометодичних основ є засоби системного аналізу, тому що система державної служби власне і є цілеспрямованою системою на досягнення певних економічних, соціальних та інших цілей. Користуючись прийнятою в теорії класифікацією си- стем, можна віднести державну службу до реальних, відкритих, динамічних, складних, великих, цілеспрямованих систем. Складність системи державної служби пояснюється наявністю великої кількості елементів, які, з одного боку, перебувають у взаємозв'язку, утворюючи єдину цілісну структуру, а з іншого — мають неоднорідну природу, специфічні властивості, що дає право розглядати їх як самостійні структури. Цілісність системи розглядається з урахуванням того, що зміни в одному з елементів або в одній із підсистем приводять до змін в інших. Розвиток таких систем передусім пов'язується зі структурними змінами в системі і зовнішньому середовищі. Велика кількість складних та неоднорідних за своєю природою елементів системи державної служби, а також безліч зв'язків, які виникають між ними, роблять структуру державної служби складною, такою, що погано піддається формалізації.

Елементи системи державної служби визначаються властивостями та характеристиками, що впливають на такі параметри її функціонування, як швидкодія, гнучкість, точність реагування та зміни в зовнішньому середовищі.

У системі державної служби можна виокремити такі структури, як організаційна, інформаційна, комунікативна, цільова, мотиваційна тощо.

Але слід підкреслити, що однак досі існують різні погляди стосовно змісту і сфери застосування системного аналізу. Так, Є. П. Голубков *8 дає визначення системного аналізу як «... сукупність наукових методів і практичних прийомів розв'язан- ня різноманітних проблем, що виникають в цілеспрямованій діяльності».

*8: {Голубков Е. П. Системный анализ. Системные исследования. — М.: Наука, 1977.}

je Г. Юдін *9 виділяє ще один дуже важливий аспект системного аналізу — комплексність проблем, які вирішуються у межах системного аналізу: «під системним аналізом розуміється в даний час методологія розв'язання великих комплексних проблем у сфері управління».

*9: {Блауберг И. В., Юдин Е. Г. Становление и сущность системного подхода. — М.: Наука, 1973.}

Серед учених немає єдиної думки щодо комплексного підходу до наукових досліджень. Одні автори стверджують, що наука завжди була комплексною і що комплексність іманентно притаманна науці. Інші вважають, що комплексність — якісно нова властивість саме сучасної науки. Треті ототожнюють комплексність із термінами «системність», «інтегративність», «синтетичність» тощо.

Не вдаючись до полеміки з дослідниками питань комплексності в науці, зупинимося на тому, що під комплексним вивченням розуміються три аспекти цього виразу. По-перше, всебічне вивчення одного об'єкта, багатьох його якостей, сукупності взаємопов'язаних питань. По-друге, один об'єкт або навіть одна його властивість визначається за допомогою різних методів. І нарешті, по-третє, одне питання вивчається з позицій різних наук. Це так званий міждисциплінарний підхід.

Загальновідомо, як важко синтезувати знання стосовно одного і того самого об'єкта, одержані з різних дисциплін, а тим більше на основі розрізнених знань, створити концепцію, що дає всебічну характеристику об'єкта (явища). Потрібно мати на увазі, що однією з властивостей системи є те, що ціле не є звичайною сукупністю частин (йдеться про емерджентність системи).

Комплексний підхід до вивчення об'єкта породжує немало складних методологічних питань. Одним із важливіших є співвідношення логіки спеціального і логіки комплексного дослідження.

Використовуючи системний або комплексний підходи до дослідження проблем державної служби, необхідно обов'язково створювати спеціальний понятійний апарат, щоб забезпечити перехід від загальних методологічних принципів до конкретних проблем відповідної галузі знань. У свою чергу, системне дослідження суспільства неможливе без застосування синергетичних підходів, які в останні роки ХХ ст. сприяли кардинальному перегляду існуючих уявлень про соціально-політичні процеси. Синергетичне бачення виходить з нелінійності, багатофакторності процесів, що відбуваються в суспільстві, принципової нестабільності будь-яких соціальних систем.

Стратегічним завданням для реформи державної служби є створення незалежної професійної державної служби для ефективної розробки економічної та соціальної політики й надання державних послуг. Це вимагає розробки і реалізації нових уявлень про сучасну державну службу.

Для вдосконалення державної служби важливим є розуміння необхідності врахування об'єктивних законів суспільного розвитку, глибоких теоретичних узагальнень, особливостей і тенденцій розвитку суспільного життя. При цьому потрібно пам'ятати, що важливим є не тільки досягнення мети, а й шляхи та засоби її досягнення, соціальні наслідки.

Метод — це спосіб, підхід, інструмент, яким користується певна наука для дослідження закономірностей і категорій, що становлять її предмет. Які ж методи використовує державна служба? Їх можна поділити на три групи.

Перша група — загальнофілософські методи. Насамперед це соціологічний метод, який передбачає з'ясування впливу на державну службу суспільних відносин, соціальної структури, ідеології та культури.

Нормативний, або нормативно-ціннісний, метод орієнтує на розробку ідеалу державної служби, в основі якого — загальне благо, справедливість, повага людської гідності, а також визначає шляхи його практичного втілення.

Функціональний метод передбачає аналіз різних взаємозв'язків між явищами в реальній дійсності. Наприклад, аналіз взаємозв'язків між рівнем економічного розвитку, політичним устроєм та державною службою тощо.

Системний метод розглядає державну службу як цілісну, складно організовану систему, як саморегульований механізм.

Інституціональний метод орієнтує на вивчення інститутів (держави, урядових установ), за допомогою яких здійснюється діяльність державної служби.

Психологічний метод у центр дослідження ставить не людину як представника роду, а конкретного індивіда та орієнтує на вивчення суб'єктивних механізмів, психологічних мотивацій поведінки. Одне з центральних місць у психологічному методі посідає психоаналіз, основи якого розробив З. Фрейд. Значну увагу він приділяв підсвідомим психологічним процесам. Психоаналіз виходить з того, що гострі афективні переживання людини не зникають із психіки, а витісняються у сферу підсвідомості й продовжують активно впливати на поведінку, зокрема при авторитарному типі особистості, яка прагне за допомогою влади подолати відчуття власної неповноцінності.

Критично-діалектичний метод орієнтує на критичний аналіз державної служби, вияв суперечностей як джерела її саморуху.

У сучасній науці широко використовується порівняльний метод, який передбачає зіставлення однотипних явищ з метою виявлення їх загальних рис і специфіки, винайдення найбільш ефективних форм організації чи оптимальних шляхів вирішення завдання.

Історичний метод вимагає вивчення явищ у їх послідовному часовому розвитку, виявлення зв'язку минулого, сучасного та майбутнього.

Аналіз пізнавальних засобів державної служби не вичерпується загальнофілософськими методами дослідження об'єктів і має ще дві групи методів.

Другу групу методів часто називають загальнонауковими, бо вони належать не лише до державної служби, а й до науки в цілому. Це — аналіз і синтез; індукція і дедукція; моделювання; теорія ігор; математичні, кібернетичні, прогностичні методи.

Третя група — методи емпіричних досліджень, тобто використання статистики, насамперед електоральної; аналіз документів; анкетування; реальні спостереження тих чи інших подій тощо.

На сучасному етапі державна служба твердо стала на шлях синергетики, об'єднання методологічних підходів, одночасного використання різних методів досліджень.